China is op zoek naar een goedkopere manier om de Europese afzetmarkt te bereiken. Het land bouwt aan een transportlijn naar West-Europa, door de Balkan heen. De spoorlijn is onderdeel van het wereldwijde Chinese infrastructuurproject Belt and Road, de officiële naam van de Nieuwe Zijderoute. Het is een van de grootste en duurste investeringsprojecten ooit. Onderzoeksinstituut Clingendael stelt dat China twee motieven heeft voor deze transportroute: China wil Europa goedkoop bereiken – een economisch motief – en China wil haar diplomatieke relaties met de Balkan verstevigen – een politiek motief. Gijs Hulsman neemt dit tweede motief onder de loep. Welke politieke motieven heeft China op de Balkan? En vormt China daarmee een bedreiging voor de onafhankelijkheid van de Balkanstaten? Het blijkt dat de Chinese politieke invloed, zeker wanneer deze wordt vergeleken met de invloed van de EU op de Balkan, meevalt. Hiermee nuanceert dit artikel onderzoeken van onder andere Máracz en Jakimów, die de toenemende Chinese invloed wel als een gevaar zien voor de onafhankelijkheid van de Balkanstaten.
Door Gijs Hulsman
De vraag naar de politieke invloed van China op de Balkan, draait om de vraag of China’s omgang met de Balkan een vorm is van soft power. Soft power is een zeer subtiele, verfijnde vorm van macht die een staat uitoefent over andere staten. Het gaat daarbij om aantrekkingskracht: als staat moet je aantrekkelijk zijn voor andere staten; je moet ervoor zorgen dat landen bij jou willen horen en mee willen doen met wat je van plan bent. Het gebruik van soft power is van alle tijden. Zo werd Frankrijk in 1870-1871 verslagen in de Frans-Pruisische oorlog, wat door Frankrijk onder andere werd gezien als een groot verlies in aanzien. Om haar imago te verbeteren, besloot Frankrijk in eerste instantie niet om militaire revanche te nemen, maar om de eigen taal en literatuur in Europa te promoten, zodat Frankrijk weer in een positief daglicht kwam.
Niet iedere vorm van een positieve uitstraling van een staat is automatisch een vorm van soft power. Het is een diplomatieke beleidskeuze waarbij een staat moedwillig een poging doet zichzelf goed in de markt te zetten. Het is niet een neveneffect van ander beleid, maar een vooropgezet plan. De vraag is of, en op welke manier China soft power inzet op de Balkan.
Chinese investeringen
Twee factoren bliezen het idee van een nieuwe transportlijn tussen China en Europa nieuw leven in. Ten eerste viel Joegoslavië in 1991 uiteen, wat zorgde voor een machtsvacuüm op de Balkan. Er ontstonden allerlei losse staten die zichzelf nog moesten definiëren op het wereldtoneel. Het voormalige Joegoslavië was na het uiteenvallen een lappendeken van kleine, zelfstandige staten geworden. Hierdoor waren deze staten geen machtsblok op zichzelf, maar een verzameling van losse staten die gemakkelijker waren in te palmen door andere machtsblokken dan voorheen. De meeste landen bewogen richting de EU en de Navo, mede doordat de Sovjet-Unie vanaf de jaren negentig niet meer als alternatief bestond. Daarnaast bood onafhankelijkheid de landen een mogelijkheid om zich, desnoods ten koste van andere Balkanlanden, economisch te ontwikkelen. De geografische ligging van de Balkan is daarbij van groot belang. Het schiereiland ligt tussen opkomende grootmacht China en afzetmarkt West-Europa in. De tweede factor is de opkomst van China op het wereldtoneel. Nu China een economische grootmacht is geworden, is de geografische ligging van de Balkan economisch aanzienlijk interessanter.
Sinds de Balkanlanden op eigen benen staan, zijn ze op zoek naar welvaart. Die welvaart blijft vooralsnog achter vergeleken bij bijvoorbeeld West-, Zuid- en Midden-Europa. De geografische ligging biedt landen op de Balkan de mogelijkheid zich te ontwikkelen als doorvoerregio, maar deze landen beschikken niet over de benodigde transportlijnen. In de Balkan-politiek wordt dit als een van de redenen genoemd voor het achterblijven van economische groei. Zeker tijdens politieke campagnes is dit een belangrijk thema. Het probleem is dat het de Balkan ontbreekt aan geld en kennis om de infrastructuur voor een goede transportlijn te realiseren. Politici komen vaak met kortetermijnoplossingen die het geld- en kennisvraagstuk niet oplossen.
De Chinese investeringen in de infrastructuur op de Balkan zijn zo’n kortetermijnoplossing. In bijvoorbeeld Noord-Macedonië, waar infrastructuur een belangrijk thema is, is het niet vreemd dat de Chinese investeringen in de infrastructuur daar als muziek in de oren klinken. Net als de EU zet China in op de verbetering van de infrastructuur, maar bij Chinese investeringen hoeft Noord-Macedonië niet te voldoen aan regels omtrent transparantie en corruptie, zoals bij investeringen van de EU wel het geval is. China geeft weinig inzicht in zijn investeringen in lokale bedrijven, wat corruptie in de hand werkt. Noord-Macedonië neemt deze werkwijze van China voor lief, omdat het hoopt dat de Chinese investeringen de welvaart zullen opleveren waar het land behoefte aan heeft. Noord-Macedonië hoopt op gouden bergen. Tegelijkertijd ligt de machtsbalans tussen Noord-Macedonië en China scheef. China is een veel grotere economie dan de losse Balkanstaten. De Balkanlanden treden niet gezamenlijk op, maar strijden onderling om de grootste investeringen van China binnen te halen. Het zijn allemaal kleine Balkanlanden die ieder voor zich zaken doen met China.
Het debat: soft power of niet?
Wat is precies die Chinese invloed op de Balkan? Volgens politiek analist Ana Krstinovska, gespecialiseerd in China, de EU en de Balkan, is er een grote politieke invloed van China op de Balkan, en in het bijzonder op Noord-Macedonië. China wil Noord-Macedonië graag als bondgenoot, om beslissingen en resoluties van westerse mogendheden te kunnen beïnvloeden. Deze invloed probeert China te bereiken via economische afhankelijkheid. Dat Noord-Macedonië nog geen lid is van de EU maakt niet uit. China verwacht namelijk dat Noord-Macedonië dat op termijn wel wordt, waardoor het land kan fungeren als indirecte ingang voor China naar de EU. Daarnaast vergemakkelijkt het feit dat Noord-Macedonië nog geen lid is van de EU de Chinese investeringen aanzienlijk; de investeringen hoeven niet te voldoen aan hoge EU-eisen omtrent corruptiebestrijding en transparantie.
Naast deze poging om invloed te krijgen in de EU, probeert China zich volgens Krstinovska ook op te werpen als aantrekkelijk alternatief voor de invloedssfeer van de EU. China probeert te laten zien dat de Chinese manier van leven ook welvaart biedt. Via sociale media, educatieve en culturele diplomatie zoals gesponsorde stadsbezoeken en trainingsprogramma’s, hulp bij coronabestrijding en economische hulp probeert China zich van zijn beste kant te laten zien. Het is niet voor niets dat Chinese fondsen voornamelijk investeren in projecten die duidelijk zichtbaar zijn voor de bevolking, zoals snelwegen, scholen en ziekenhuizen. China heeft ruim tweehonderd dubbeldekkerbussen en enkele elektrische treinen geschonken, opende een school in Noord-Macedonië en het Chinese telecombedrijf Huawei heeft een online onderwijsprogramma opgezet. Dit staat in contrast met de Europese investeringen, die gericht zijn op politieke hervormingen en het tegengaan van corruptie, wat veel minder zichtbaar is voor de bevolking. China is niet zozeer bezig met het oplossen van corruptie, maar meer met een charmeoffensief. Op deze manier hoopt China volgens Krstinovska steun te krijgen van de plaatselijke bevolking voor het Chinese spoorproject en probeert het de Balkan geleidelijk in haar invloedssfeer te krijgen, ten koste van de EU.
Is China echter wel een echt alternatief voor de EU? De investeringen en giften van China moeten niet overdreven worden. Krstinovska heeft gelijk dat de invloed van China op de Balkan toeneemt, maar het is onwaarschijnlijk dat deze invloed de grootte van de EU-invloed bereikt. Het Clingendael Instituut laat bijvoorbeeld zien dat de Chinese investeringen in Noord-Macedonië en op de Balkan als geheel weliswaar toenemen, maar het overgrote merendeel komt nog altijd van de EU. Neem bijvoorbeeld Servië: China investeert daar 32 miljard euro tussen 2009 en 2021. Dit lijkt een enorm bedrag, maar valt in het niet bij de investeringen van de EU in Servië, die in diezelfde periode 70 procent van de directe buitenlandse investeringen van Servië voor haar rekening nam, wat uitkomt op minstens het dubbele van 32 miljard euro. Daarnaast wijst Clingendael op de geografische ligging van de Balkan. De Balkan ligt simpelweg in Europa en verschillende Balkanlanden zijn al lid van de EU. Om deze basale redenen is het volgens Clingendael zeer onwaarschijnlijk dat de Balkan in de Chinese invloedssfeer zal vallen.
Plank misgeslagen
China heeft tijdens zijn bouwprojecten op de Balkan de plank ook enkele keren behoorlijk misgeslagen. Het land bouwde niet samen met de Balkanlanden aan de spoorlijn, maar gebruikte eigen bedrijven en arbeiders om deze aan te leggen. Zodra China weg was, lag de bouw simpelweg stil. Een voorbeeld hiervan is het Servische stadje Smederevo, waar China de plaatselijke staalfabriek heeft opgekocht om er weer een goed draaiende fabriek van te maken. De werkgelegenheid en de lonen zouden omhoog gaan en de plaatselijke bevolking verwachtte welvaart. Die kwam echter niet. De Chinese investeerders hadden weinig zin de inwoners bij het project te betrekken. “Ze vermijden ons, ze krijgen geen toestemming om met ons te spreken of misschien willen de managers ons niet meer bij de ontmoetingen hebben. Bovendien merken we niks van investeringen in de fabriek”, aldus vakbondsleider Mileta Gujanicic. China was aanwezig in Smederevo, maar het leidde niet tot meer werkgelegenheid, hogere lonen, kortom, meer welvaart. Integendeel, China verspeelde juist haar goede reputatie in de stad.
Een tweede voorbeeld is de aanleg van twee snelwegen in Noord-Macedonië in 2017. Dit had het paradepaardje van de samenwerking tussen Noord-Macedonië en China moeten worden, maar ging ten onder aan corruptie en machtsmisbruik. De Chinese werkwijze kwam vaak houtje-touwtje tot stand. Zowel de Balkanlanden als China keken ter plekke met welke partijen ze in zee zouden gaan, wat corruptie in de hand werkte. Van de tien miljoen euro die geïnvesteerd werd, eindigde het meeste in de zakken van de leidinggevenden.
Deze lokale voorvallen zorgden ervoor dat de bevolking anders is gaan kijken naar de Chinese investeringen. De steun voor de investeringen is onder de plaatselijke bevolking flink gedaald. In het begin leek China een goede oplossing te zijn voor de problemen, maar later bleek dat het land niet de door politici beloofde welvaart bracht. China investeert weliswaar nog altijd in de Balkan, maar van samenwerking en een oplossing van het geld- en kennisprobleem komt weinig terecht. De dubbeldekker bussen, online onderwijsprogramma’s en stadsbezoeken van China zijn een mooi gebaar en vormen een voorbeeld van een succesvol soft power-beleid, maar deze staan in groot contrast met de manier waarop Chinese bedrijven zaken doen op de Balkan. De werkwijze van deze bedrijven raken de plaatselijke bevolking het meest en zorgen daardoor juist, alles bij elkaar opgeteld, voor een onsuccesvol soft power-beleid. Hierdoor is China nog lang geen alternatief voor de EU.
Trans-European Transport Network
China is geen serieuze vervanger van de EU, maar beide grootmachten zouden mogelijk wel kunnen samenwerken. Krstinovska stelt bijvoorbeeld dat China en Brussel dezelfde economische belangen hebben. Een voorbeeld van hun gemeenschappelijke belangen is het EU-initiatief Trans-European Transport Network. Dit initiatief gaat goed samen met de Nieuwe Zijderoute, waarvan immers ook het transportnetwerk door de Balkan onderdeel is. Daarnaast schenkt China Noord-Macedonië bussen, treinen en trainingsprogramma’s, mede omdat China ook economisch gebaat is bij een welvarender Noord-Macedonië. Wanneer Noord-Macedonië economisch sterker wordt, wordt de Europese afzetmarkt welvarender, waardoor China zijn producten gemakkelijker kan verkopen. China is dan weliswaar geen vervanger van de EU, maar kan wel zijn eigen voordeel halen uit het gedeelde motief met de EU om de Balkan welvarender te maken.
Echter, Clingendael heeft zo zijn vraagtekens bij hoe goed China en de EU op economisch vlak kunnen samenwerken. Hoewel economische ontwikkeling en opbouw van een goede infrastructuur inderdaad doelstellingen zijn van beide partijen, zijn de manieren waarop de partijen te werk gaan zeer verschillend. Chinese investeringen voldoen simpelweg niet aan de eisen die de EU stelt aan investeringen. China doet zaken met partijen waar de EU omwille van regels omtrent corruptie geenszins zaken mee zou doen.
Niet bijzonder effectief
Samenvattend draait het debat om het volgende vraagstuk. Men is het erover eens dat China haar invloed op de Balkan vergroot, maar het is onduidelijk vanuit welk motief. Is er sprake van een politiek motief, of is de politieke invloed bijvangst van het economische motief? Om te kunnen spreken van soft power moet het politieke motief wel aanwezig zijn. Het antwoord op dit vraagstuk ligt in de inherente relatie tussen economische en politieke motieven: deze kun je eigenlijk niet scheiden.
Een economische investering, een ‘cadeau’ van miljarden euro’s aan investeringen, staat in de internationale betrekkingen nooit op zichzelf – zo’n gift leidt altijd, of je nou wilt of niet, tot invloed. Het spoorproject en het charmeoffensief van China zorgen er echter niet direct voor dat de Balkan in de invloedssfeer van China terechtkomt. Daarvoor zijn de investeringen vergeleken met die van de EU te laag, en maakt China zich niet populair genoeg in de regio. De Chinese soft power op de Balkan lijkt op het eerste gezicht misschien krachtig, maar is al met al niet bijzonder effectief.
Gijs Hulsman studeert geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam. Hij schreef dit artikel in het kader van de Grand Tour, een studiereis naar bestemmingen waar reizigers normaal gesproken niet zo vaak zouden komen.
ERRATUM
In een eerdere versie van dit artikel werd voor de Frans-Pruisische oorlog abusievelijk het jaartal 1883 vermeld. De Frans-Pruisische of Frans-Duitse Oorlog, een gewapend conflict tussen Frankrijk en een door Pruisen aangevoerde coalitie van de Noord-Duitse Bond en een aantal Zuid-Duitse koninkrijken, duurde echter van 19 juli 1870 tot 10 mei 1871. Verder is de zin "Het schiereiland ligt precies tussen opkomende grootmacht China en afzetmarkt West-Europa in" veranderd in "Het schiereiland ligt tussen opkomende grootmacht China en afzetmarkt West-Europa in".
